黨的二十屆三中全會提出：“深化國資國企改革，完善管理監督體制機制，增強各有關管理部門戰略協同，推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，增強核心功能，提升核心競爭力。進一步明晰不同類型國有企業功能定位，完善主責主業管理，明確國有資本重點投資領域和方向。”兩次提到國有經濟和國有企業的核心功能問題。這是繼2022年和2023年兩次中央經濟工作會議中習近平總書記針對國資國企改革提到“增強核心功能”后，再一次強調“增強核心功能”,也是中央全會文件第一次提出增強國有經濟核心功能問題。事實上，隨著國企改革三年行動完成，功能性改革開始取代制度性改革和分類改革成為新時代新發展階段國有企業改革的主要特征。2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《國有企業改革深化提升行動方案(2023—2025年)》,標志著以“增強核心功能、提高核心競爭力”為重點的新一輪國有企業改革正式啟動。聚焦增強國有企業核心功能發力，大力推進功能性改革，成為當前這輪國企改革的鮮明取向。那么究竟什么是國有經濟或國有企業的核心功能，為什么要增強核心功能，如何增強核心功能?這是當前深化國資國企改革，推進國有經濟高質量發展，堅持和落實“兩個毫不動搖”,構建高水平社會主義市場經濟體制、推進中國式現代化必須要回答的重大理論與現實問題。
一、國有經濟內涵、性質與分類
國有經濟是一個非常復雜的概念，既是世界各國普遍存在的經濟形式和經濟現象，具有一般性，同時又因為社會性質不同而具有一定意識形態色彩和特殊性。同樣是“國有經濟”,在不同國家以及一個國家的不同發展階段又會有不同的提法。比如，在西方國家，國有經濟又被稱為公營經濟、公共經濟等；在我國，中華人民共和國建立伊始，通過沒收官僚資本及敵產、繼承解放區公營經濟和外資企業轉讓等，建立起能夠控制國計民生的國有經濟，由中央和地方政府直接經營，當時稱之為國營經濟。1993年，第八屆全國人大第一次會議通過的憲法修正案，將原來的“國營經濟”修改為“國有經濟”。所以，公營經濟、公共經濟、國營經濟都是國有經濟的不同稱謂，但有一定區別。同時，國有經濟具體又可以分為國有企業、國有資產、國有資本、國有自然資源，其中國有企業又分為中央國有企業和地方國有企業，與之相應地，又有國有經濟和地方國有經濟之分。所以，給國有經濟下個標準的定義并不容易，不同國家不同發展階段的國有經濟內涵和外延具有一定的差異性。但一般而言，國有經濟是指國家擁有所有權的一種經濟形態或經濟成分，國有經濟不一定以企業的形態出現。所以，當我們談論國有經濟功能定位或角色作用時，應該具體說明是指哪個國家哪個層面哪種類型的國有經濟。當然，也可以針對一般國有經濟或國有經濟的共性而言。
不論是在發達經濟體還是在發展中經濟體，不論是過去還是現在，“國有經濟”都在經濟社會發展中發揮著重要作用。只是在不同國家由于國情不同、文化傳統不同、社會制度不同，國有經濟功能作用大小和具體表現形式、實現方式以及存在的范圍、體量、比重都有所不同。而且在同一個國家或經濟體的不同歷史階段，國有經濟的上述指標也是不斷調整和演變的，而非始終如一。因此，國有經濟及其功能作用具有動態演化特征。比如，二戰前后的20世紀30年代到50年代，伴隨資本主義大蕭條，西方國家政府普遍采取了私營企業國有化等方式，以主動糾正市場失靈。國有經濟作為政府干預經濟的主要手段，在資本主義經濟快速恢復過程中發揮了重要作用。20世紀50年代后期到60年代，凱恩斯主義成為西方國家主流意識形態，國有經濟及國有企業日益成為政府實施宏觀調控、減輕經濟周期性波動的重要工具。在20世紀70年代到本世紀初的金融危機中，英美等資本主義國家受新自由主義理論影響，又開啟了國有企業私有化浪潮，不同程度地降低了國有經濟占比。2008年全球金融危機以來，歐美等資本主義國家開始反思新自由主義經濟政策，國有經濟重新介入金融和基礎設施建設、國家戰略性新興產業等關鍵領域，占比有所增加，在經濟結構重塑中再次發揮了重要作用。而瑞典等北歐一些國家國有經濟一直占有較大比重且發揮較大作用。總之，盡管經歷了私有化浪潮，國有經濟特別是國有企業依然是全球資本、投資市場以及勞動力就業市場中一股強大的力量。在能源、基礎設施等重要行業中，國有企業在各國都扮演著重要角色，是政府和私營企業之外的重要建設主體。但國外主要國家國有經濟占國內生產總值比重總體不高，且主要集中在私人企業不愿或不能投資的領域，如涉及公共物品、國家安全和薄弱環節等行業和部門，但對國民經濟有序運行發揮了重要調節作用。
《中華人民共和國憲法》第七條明確規定：“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。國家保障國有經濟的鞏固和發展。”可見，在我國，國有經濟是社會主義性質的經濟成分，是公有制經濟的重要組成部分和實現形式。公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分。其中，國有經濟即社會主義全民所有制經濟處于核心地位。全民所有制經濟是指社會主義條件下全體勞動人民共同占有生產資料的一種公有制形式。在社會主義初級階段，社會主義全民所有制經濟一般都采取國家所有制的形式。這是因為，只有無產階級及其政黨領導的國家才能承擔這個職能，才能代表全體人民的共同利益和愿望。在我國國有經濟中，國家作為全民的代表對國有企業的生產資料擁有所有權。具體而言，我國屬于國家所有的經濟主要有：礦藏、水流、森林等自然資源，國家投資的鐵路、通信、電力等基礎設施和公用事業財產，科學、文化、教育、衛生等公共事業財產，以及其他國家投資、入股形成的經營性企業中屬于國有資本所有者權益的部分，這些企業包括農業企業，制造業企業，金融、物流等服務業企業，以及新聞出版等傳媒類企業，分別由中央及地方國資委、財政部、宣傳部門代表國家行使所有權和監督管理權。這其中，又可分為電網、自來水管網、燃氣管網自然壟斷類國有企業，軍工生產、原油開采、原油進口、基礎電信、食鹽專營、電力購銷等行政壟斷類國有企業，從事石油、天然氣、煤炭等能源和稀有金屬礦藏開采及其他重要基礎原材料生產的具有一定壟斷性的戰略性國有企業，及非壟斷的競爭性國有企業等。此外，《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》(國資發研究[2015]170號)還將國有企業界定為商業類和公益類兩大類，商業類分為一類、二類。可見，我國國有經濟規模較大、比重較高，涉及行業領域眾多，十分復雜。而且，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，市場體系和市場機制的不斷健全，非公經濟的發展壯大，國有經濟的范圍也在不斷動態調整。因此，在研究和落實國有經濟功能定位時，既要總體考慮，也要分層分類考慮和推進，而且要考慮市場化的進程和條件，不能靜態、孤立地一概而論。
二、國內外國有經濟功能的理論探討與實踐情況
所謂功能，即事物或方法所發揮的有利的作用或效能，而所謂作用，就是對事物產生的影響、效果或效用。可見，功能和作用是內涵相近的詞匯。但一般而言，功能更正式一些，是更為重要、更為正面和明顯的作用。國有經濟功能，就是國有經濟的主要作用與效能，也就是國有經濟存在的原因，是對為什么要有國有企業，即國有經濟存在理由的回答，也是跳出國企看國企的一種理性認知。我國國有經濟特殊性在于，既有與民營經濟等其他經濟成分不同的特殊功能，也有與國外國有經濟不同的特殊功能。其中，與私營企業相比，國有經濟和國有企業承擔更多非經濟目標與社會責任，正因如此其運行效率、盈利能力要相對低于把利潤目標放在第一位的私有企業。
(一)國外國有經濟功能研究與實踐情況
長期以來，國有企業在經濟中的功能以及與之相關的國有企業存在的理由等一直是國外學術界關注的主題，在《勞特利奇國有企業手冊》(The Routledge Handbook of State-Owned Enterprises)中有著廣泛討論。經合組織(OECD)在2015年調查了24個國家關于設立國有企業的明確目的，發現在這些國家中國有經濟的功能大致可以分為以下六類：服務于國家經濟和戰略目標；確保國家所有權的持續性；提供特定的公共物品或服務；在自然壟斷行業有必要實行國家經營；在市場監管失靈或效率低下的情況下建立或維持國有壟斷；承擔社會責任。但是這些分析都側重于西方發達經濟體(或經合組織經濟體),對于發展中經濟體的討論并不多。
關于是否需要國有企業以及國有企業存在的理由，西方學術界并未達成共識。如以阿羅、德布魯為代表的新古典主義經濟學者認為，產權的明晰化和可交易化是降低交易費用的關鍵，而國有企業由于沒有將產權界定到自然人，因此國有企業的產權是模糊不清的，沒有人為其真正負責，所以國有企業必然是效率低下的；無論是在轉軌國家還是非轉軌國家，私有化都使得企業變得更有效率、利潤更多、財務狀況好轉并且促進創新。這就意味著國有經濟的存在是沒有意義的。而市場失靈理論的提出者和信奉者則認為，國有企業可以提供無法由私人企業提供的公共物品。一些經濟學家也提出了國有企業的重要功能。如芝加哥學派的代表人物亨利·C.西蒙斯認為，“就總體而言，國家將面臨實質性的接管、擁有、直接管理的必要，無論是鐵路還是其他公用事業，以及一切不能保持有效競爭的產業”。英國經濟學家蓋茨克爾在《社會主義與國有化》一書中對國有化給予更高贊譽。他認為實現“公有財產的高比率”是“追求社會平等”的重要措施，“為了維護公眾使其不受私人壟斷權的侵害，把企業收歸公有是必要的”,“國有化是能達到更高生產力和更大效益以及防止壟斷的最好或唯一方法。”此外，后凱恩斯主義和熊彼特主義學者們從東亞后發國家的發展經驗中討論了國家在經濟發展和創新中的作用，如大規模工業建設、促進技術引進—消化吸收再創新、創新風險投資等。而國有企業作為體現國家意志的重要政策工具則可幫助國家實現一些經濟和非經濟目標。
從歷史上看，全球各國國有經濟和國有企業的功能是隨著內外部環境和條件變化不斷動態調整和演進的。19世紀末，西方許多發達國家的國有企業是在私人資本不足時幫助其實現工業化的工具。第一次世界大戰后，許多國家的政府為挽救因戰爭而陷入破產境地的私營企業，開始收購其股份并接管企業，并將其職能擴展到非經濟領域。到20世紀30年代，受經濟大蕭條影響，這些國有企業廣泛承擔了提供社會福利的功能。第二次世界大戰后的經濟重建，以及隨后現代福利國家的形成，要求國家承擔更多責任。凱恩斯主義提倡的國家干預模式逐漸占據主導地位，國有企業的功能主要體現在克服市場失靈、完成快速增長的公共服務任務，并以符合國家制定的社會經濟目標的方式分配資源。進入21世紀以來，在全球金融危機等重大危機事件沖擊下，在世界許多經濟體，特別是發展中經濟體，國有企業在社會經濟中的地位和作用發生重要變化，意味著其功能也發生變化，在傳統一般功能基礎上演化出一些新的功能。這些功能多種多樣、相互交織，除彌補市場失靈、推動國家經濟戰略和政策目標的實現、維護經濟穩定和實現社會目標、進行逆周期調節、促進經濟結構調整和增強市場競爭力、提供公共物品和服務，還有支持中小企業發展，推動科技創新、充當知識探索和傳播者，提升國家自主防衛能力等。
(二)國內國有經濟功能研究與實踐情況
國內學者對國有經濟(企業)功能問題做了大量研究，該問題迄今仍是研究熱點。國內學者的觀點總體上可以歸結為無功能、單一功能、雙重功能、多重功能。只有少數學者堅持認為國有經濟和國有企業沒有任何功能作用，應該全面私有化。單一功能論認為國有經濟和國有企業唯一的功能作用就是彌補市場失靈。雙重功能論認為國有經濟具有一般功能和特殊功能、經濟功能和社會功能、微觀功能和宏觀功能等雙重功能。比如有學者認為我國國有經濟的功能，既有市場經濟條件下國有經濟應具有的一般功能，又有社會主義要求國有經濟所具有的特殊功能。中國特色社會主義市場經濟理論賦予國有經濟的特殊功能概括來說就是保持控制力和起主導作用。有學者認為國有經濟的普遍功能有彌補市場失靈、提供公共產品，作為政策性工具進行宏觀調控，發展特殊產業和保障國家安全；核心功能是發展社會主義生產力，保證人民群眾的根本利益和實現共同富裕。多重功能論涵蓋面則更加寬泛。如，有學者提出國有經濟具有基礎功能、政治功能、經濟功能；有學者提出國有經濟具有生產功能、盈利功能、控制功能、社會功能；有學者提出國有經濟具有服務功能、引導功能、保證功能、調控功能。比較有代表性的學者董輔礽認為，國有經濟功能包括公益性、政策性、維護國家和社會安全、追求國民經濟整體利益；金碚認為，國有經濟功能有彌補市場缺陷、發展戰略性民族產業、作為公有制的實現形式之一。
此外，盡管我國國有經濟功能具有一定的穩定性，但也隨著時代變遷、經濟體制改革與市場化程度的提高、民營經濟的發展而不斷演進。因此，有學者提出國有經濟或國有企業的動態功能論，或基于不同發展階段分析國有經濟功能。國有企業可以被作為一段時間內實現國家的社會經濟發展戰略，或是改善一個國家的國際市場競爭地位的有效手段；國有企業的定位，應與一個國家的經濟發展的階段(任務)相適應；國有企業可以被用于解決某個時點上的經濟結構失衡問題，促進經濟結構的合理化和優化；國有企業還可以被用作平抑經濟周期的大起大落的穩定器。國有經濟功能定位具有歷史性階段性特征，符合中國國有經濟發展的實際情況。總體上，國內學者對國有經濟、國有企業功能的理解和認識存在較大差異，但也有一定共識，即除少數學者外，多數學者認為中國國有經濟不僅有彌補市場失靈的功能，還有其他政治、經濟、社會等方面的功能，也可以說是制度功能、政策功能、戰略功能等。同時，由于在不同國家或者同一國家不同發展階段，國有企業功能定位有所不同，新階段新征程中國國有經濟要有新的功能使命和責任擔當。如有學者指出，當前國有經濟的核心功能包括創新引領、安全維護和民生保障。
黨的十八大以來，習近平總書記圍繞國有經濟和國有企業功能定位與作用發表一系列重要論述，內容十分豐富和全面，是新時代中國特色社會主義政治經濟學的重大理論創新。習近平總書記的相關論述總體上可以簡單歸結為以下幾個方面。一是“基礎”功能，即國有經濟是中國特色社會主義的物質基礎和政治基礎。二是“頂梁柱”和“支柱”功能，即國有經濟是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”,“是國民經濟的重要支柱，在我們黨執政和我國社會主義國家政權的經濟基礎中也是起支柱作用的”。三是“依靠力量”“重要力量”“中堅力量”和戰略支撐力量功能，如2016年10月習近平總書記在全國國有企業黨建工作會議上強調，要“使國有企業成為黨和國家最可信賴的依靠力量，成為堅決貫徹執行黨中央決策部署的重要力量，成為貫徹新發展理念、全面深化改革的重要力量，成為實施‘走出去’戰略、‘一帶一路’建設等重大戰略的重要力量，成為壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量，成為我們黨贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利的重要力量”。2015年7月，習近平總書記在吉林長春考察調研時還強調，“國有企業是國民經濟發展的中堅力量”,“國有企業是推進現代化、保障人民共同利益的重要力量”。四是“排頭兵”功能，如習近平總書記指出，“國有企業要做落實新發展理念的排頭兵、做創新驅動發展的排頭兵、做實施國家重大戰略的排頭兵”。習近平總書記的相關論述為新時代國有經濟功能定位提出了理論指導、實踐遵循和發展方向，也反映了新時代新征程國有經濟功能作用的實際情況和具體表現，是對中國國有經濟功能作用的高度概括和深刻總結。
三、國有經濟基本功能及核心功能的理論邏輯與理論構建
綜上可見，國有經濟和國有企業功能作用在世界各國的實際情況有所不同，國有經濟功能在學術界也沒有一致的結論，特別是缺乏一個一致性的理論解釋框架。為此，我們需要在對國有經濟和國有企業功能做出合理理論解釋的基礎上，構建一個關于國有經濟功能的理論體系。在進一步討論和回答國有經濟功能問題時，有必要先明確以下幾點。一是國有經濟功能具有歷史性和空間性特征。即一個國家或地區的社會制度、發展階段及經濟體制和文化、國情等因素共同影響或決定了該國家或地區的國有經濟功能。二是國有經濟功能不等于國有企業功能，更不等于單個國有企業的功能。國有經濟功能是包括國有資本和國有企業等實物形態和價值形態的國有資產、資源的總體功能，國有經濟功能不一定都通過國有企業來承擔和實現，還可能通過國有資本、混合所有制企業來實現。即便是國有企業功能也有總體和個體之分。不同層次和類型的國有企業功能是不一樣的，我們也不能要求每一個具體的國有企業都具有所有功能。三是國有經濟理論上的功能不等于國有經濟現實中的功能。換言之，國有經濟功能具有應然和實然之分，即理論上國有經濟具有某一種功能，現實中可能并沒有實現，或實現得并不充分。理論上的國有經濟功能能否成為現實中的功能，還需要國有經濟或企業的能力作為支撐，而能力又是制度和結構所決定的。四是國有經濟功能并不具有排他性。也就是說，當我們談論國有經濟功能時，并不意味著其他所有制或其他類型的經濟沒有這種功能，它們甚至可能在現實中做得更好。但我們所講的國有經濟功能主要是相對于非國有經濟而存在的理論上的功能。即，這種功能對于國有經濟是一種與生俱來的責任，而對于其他所有制經濟則不是必須要有的功能。
(一)國有經濟功能的一般理論框架
無論是理論上還是現實中，國有經濟的具體功能都是非常復雜、非常豐富的，因此必須將其盡可能抽象化。為此，兩分法，即國有經濟功能的一般性和特殊性——國有經濟存在的一般普遍理由和特殊理由是比較合理的解釋框架。從一般性來看，國有企業、國有經濟的設立和存在都有克服市場失靈、解決外部性的目的。任何一種經濟體，無論市場化程度如何高，市場體系和市場機制如何完善，總是存在市場失靈和外部性問題，這是各國國有企業設立和存在的一個共同原因和理由。從特殊性來看，國有企業、國有經濟都要為體現、貫徹實施國家(地區)意圖而設立，或者為充當國家(地區)一些特別的(如創新)政策性工具而存在。這是因為，不僅存在市場失靈，政府也有失靈的時候，當某一具有國家或地區利益的目標，既不能通過市場和非國有經濟加以解決，也不能通過政府自身加以解決時，就有設立國有企業的必要了。所以，國有企業是介于市場(一般企業)和政府之間的一種存在，既彌補市場失靈、解決外部性問題，也體現政府及其所代表的利益集團或人民的意志和主張。當然，隨著市場化程度的提高、其他類型或所有制經濟發育的成熟、政府能力的增強、特定政策目標的完成，國有經濟和國有企業存在的必要性可能會隨之降低。這就是為什么西方國家在不同歷史時期會出現國有化和私有化的反復轉換。國有經濟功能的特殊性更體現在在特定社會制度下、特殊國情下，國有經濟和國有企業可能會承擔更多更重要的職能。比如，在社會主義制度下，國有經濟作為公有制經濟的重要組成部分和實現形式，要體現、維護社會主義制度和發展生產力、消滅剝削、實現共同富裕等目標，或體現一種適應社會化大生產需要的、代表先進生產關系和先進組織方式的經濟成分或微觀主體。概括而言，國有經濟功能的特殊性，就是發揮先進性和引領性作用。這種特殊功能，在我國和部分西方發達資本主義國家的國有經濟中都實際存在。總體上國有經濟的一般功能是國有經濟功能的底線或下限，是各國各地區國有經濟都具有的功能，而國有經濟的特殊功能是國有經濟的上限和更高要求，只有部分國家和地區的國有經濟、部分國有企業才具有。
圖1 國有經濟功能價值微笑曲線
由此，我們可以給出一個國有經濟功能價值微笑曲線(見圖1)。曲線的左右兩端分別為國有經濟功能的底線和上限，即一般必要功能和特殊擔當功能，二者都是國有經濟的核心功能，具有較高的功能價值，但不一定具有較高的經濟價值，而其他非核心功能則具有較低的功能價值，但可能具有一定的經濟價值。一般來說，曲線右端的特殊功能即上限功能往往經濟價值也是比較高的。具體而言，國有經濟的底線或一般必要功能是，其他所有制經濟由于非競爭性、外部性不愿意做、不能做，因而只能由國有經濟或國有企業承擔的功能，是具有高度不可替代性的功能，這類功能由于外部性和市場失靈，具有高度的不可替代性，或者即便能夠被替代也存在較高風險，對人民利益和國家安全構成威脅，這是國有經濟最普遍和基本的功能。國有經濟的特殊功能即上限功能是，盡管其他所有制經濟也能做，但國有經濟做得更優、效率更高、更具先進性，即能充分發揮國有經濟獨特優勢，且對于國家安全、國家長遠發展、國家和人民根本利益具有戰略意義的功能，也是對其他所有制經濟具有支持和引領作用的功能。而除此之外的其他功能作用都是非核心的功能，具有較高的可替代性的功能。這類功能其他所有制經濟往往做得更優、更有效率、成本更低。根據現實中的作用，我們把一般必要功能或底線功能概括為兜底保障功能，把特殊功能或上限功能概況為引領示范功能，前者主要存在于非競爭性領域、公益性和公共服務領域，而后者多為競爭性領域。顯然，功能價值較高的部分國有經濟和國有企業應該得到較高評價和激勵，而功能價值較低的部分國有經濟和國有企業應該在公平競爭規則下優勝劣汰、有進有出。隨著市場化程度的提高，其他所有制企業的發展，以及由此帶來的可替代性和成本的變化，國有經濟具體功能也會發生動態調整。
(二)我國國有經濟的一般功能和特殊功能
理論上，我國國有經濟顯然兼具上述一般功能和特殊功能，但現實中不同地區、不同類型、不同層次的國有企業、國有資本在這些功能上有不同程度的承擔和體現，具有較大差異性。此外，在不同歷史時期和經濟發展階段，我國國有經濟功能既具有一定的穩定性，同時又在不斷演變之中，因而上述功能的重要性和發揮程度也因內外部環境和條件的變化有所不同。從新中國成立初期到改革開放之前，我國實行的是計劃經濟體制，全民所有制和集體所有制兩種公有制形式一度達到將近百分之百的比重，國營經濟是全民所有制的唯一實現形式，在城市經濟社會發展中幾乎承擔了所有職能。當時的國有(營)經濟不僅為我國建立獨立完整的工業體系和國民經濟體系、迅速實現從傳統農業國家轉型為工業國家奠定了堅實基礎，更為人民(特別是城市居民)生活水平迅速提高和提供全方位保障做出了不可替代的貢獻。改革開放之后，隨著社會主義市場經濟體制和以公有制為主體多種所有制經濟共同發展等基本經濟制度的確立，及黨中央明確提出并堅持“兩個毫不動搖”,公有制經濟比重逐漸降低，逐步退出一些競爭性領域，向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域集中，不斷增強國有經濟活力、競爭力、影響力、控制力、抗風險能力，乃至創新力。在此過程中，國有經濟一方面為改革開放保駕護航，另一方面也為民營經濟發展輸送人才、技術等要素，為經濟快速增長和社會長期穩定做出了重要貢獻。國有經濟的功能作用也逐漸從無所不包、無所不在，到主要承擔一般功能和特殊功能轉變。也就是說，中國國有經濟和其他西方發達國家和發展中國家國有經濟功能日益趨近甚至趨同。不同之處在于，由于人口眾多、幅員遼闊的國情和作為后發國家處于趕超及經濟轉型發展階段等原因，我國國有經濟的功能作用更多，規模和范圍因而也就更大。
與西方國家總體上相似，我國國有經濟的主要功能可分為保障和引領兩個維度：一是兜底保障功能，主要彌補市場失靈和解決外部性問題；二是引領示范功能，主要是彌補政府和一般企業的不足，解決先進性問題。其中前者主要是體現國有經濟的公共性和公益性，要做其他所有制經濟不愿意做、不能做的事；后者主要體現國有經濟的戰略性和主導性，要做其他所有制經濟做不好的事，或要比其他所有制經濟做得更好。正是引領示范功能在某種意義上成就了中國奇跡。當然兜底保障功能和引領示范功能有時也沒有絕對的界限，但前者側重提供基本公共服務、基本社會保障、大型基礎設施，維護社會基本安全穩定，后者側重發揮戰略支撐和主導、引導作用，提高國家和區域競爭力，代表先進生產力和生產關系，特別是提供新質生產力、服務高水平科技自立自強等，同時也引領人類文明新方向，構建人類命運共同體，解決的是一種更高層次的市場失靈和外部性問題。現實中，國有經濟的上述基本功能分布和體現在政治、經濟(物質)、文化(精神)、生態、社會五大建設和五大文明上，也就是說，國有經濟也具有這五大功能，又可以分為經濟功能和非經濟功能。可以體現在生產力和生產關系兩個方面，也體現在安全和發展兩個方面。但隨著市場化程度的提高，社會主義市場經濟體制從建立到完善再到向高水平發展，國有經濟部分功能或者在某些具體領域中的功能可能會被其他所有制經濟替代。也就是說，市場化程度、市場經濟建設水平，本身就是影響國有經濟功能的重要變量；另一個變量是成本問題，如果國有經濟發揮這一功能的成本高于民營經濟發揮這一功能的成本，且民營經濟也可以或愿意去承擔，那就是應該被后者替代的。換言之，我國國有經濟要發揮的主要是不可替代的功能作用。
(三)新時代新發展階段增強我國國有經濟核心功能的必要性
進入新時代，我國主要矛盾已經從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，同時我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，因而滿足人民對美好生活的需要，使發展更平衡更充分，并在實現自身高質量發展的同時服務高質量發展就成為國有經濟的重要使命和任務。隨著第一個百年奮斗目標的完成，我國進入以中國式現代化全面推進民族復興、強國建設的新發展階段，立足新發展階段，構建新發展格局，進一步完整準確全面貫徹新發展理念，為中國式現代化發揮引領支撐作用，也成為國有經濟的重要功能使命。同時，當今世界百年未有之大變局加速演進，大國博弈日益激烈，地緣沖突不斷加劇，經濟全球化遭遇逆流，單邊主義、保護主義抬頭，國內外各類風險交織疊加，安全形勢十分嚴峻，風險局面前所未有，防范重大風險和維護國家安全任務艱巨，需要國有經濟在國家統籌發展和安全中發揮維護國家安全和穩定、防范化解重大風險的作用。此外，新一輪科技革命和產業革命方興未艾，數字經濟、人工智能等新產業、新業態、新模式蓬勃發展，科技創新、產業創新成為國家之間戰略競爭的主戰場，也是塑造新優勢、新動能和國際競爭力的關鍵，加快實現高水平科技自立自強，加快培育和發展新質生產力成為我國重要戰略導向，我國必須牢牢把握人工智能、數字經濟“機遇窗口”,搶占發展制高點，國有經濟顯然責無旁貸。
而近年來，盡管國有經濟、國有企業素質和競爭力不斷增強，但在以科技創新促進產業創新、引領新質生產力發展方面有較大不足，特別是在重大突破性創新、原始創新，及以此為基礎形成新產業、新業態和發展戰略性新興產業等方面沒能充分發揮應有功能和作用，而在維護國家安全和保障民生、縮小貧富差距和城鄉與區域差距，促進社會可持續發展和提高人民健康幸福生活等方面也有待加強。同時對其他所有制經濟的支持、協同和引領作用發揮不夠、產業控制力不強，以至于產業鏈、供應鏈的安全穩定存在隱患，總之國有經濟基本功能和核心功能發揮不夠、亟待增強。為此，黨中央、國務院和政府相關部門強調要增強我國國有經濟和國有企業的核心功能，發揮科技創新、產業控制、安全支撐三大作用。黨的二十屆三中全會再次提出“三個集中”,即“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中”。國有經濟的核心功能就是國有經濟基本功能中具有時代要求、符合時代精神的主要功能。新時代新發展階段中國國有經濟總體功能和主要任務就是支撐服務以人民為中心的中國式現代化和高質量發展，核心功能是引領科技創新、產業創新和以戰略性新興產業和未來產業為主要載體和表現形式的新質生產力發展，維護國家安全特別是產業安全，服務和保障民生等，(41)就是要在國家安全、國民經濟命脈、國計民生、國家競爭力和國家戰略等方面發揮支撐保障與引領示范作用。具體體現在發展新質生產力、構建現代化產業體系、提高產業基礎能力和產業鏈現代化水平、維護五大安全和增進民生福祉、提高人民幸福指數、促進綠色可持續發展、促進高水平對外開放及協同帶動民營經濟發展等方面。
四、增強國有經濟核心功能的基本原則和實踐路徑
從20世紀80年代的放權讓利、兩權分離，到90年代建立現代企業制度、“抓大放小”,再到21世紀初進行國有資產監督管理體制改革與國有資產重組，以及進入新時代以來全面深化國有企業改革，特別是大力推進分類改革、混合所有制改革，建設和完善中國特色現代企業制度，到今天突出強調增強國有經濟核心功能、提升核心競爭力，我國國有經濟發展和國資國企改革已經到了一個新階段。核心功能是關于國家要國有資本和國有企業做什么的問題，核心競爭力是關于具體國有企業有什么能力的問題。增強國有經濟核心功能是提高國有企業核心競爭力的目標和歸宿，也是評價標準，而提升國有企業核心競爭力則是增強國有經濟核心功能的重要途徑和保障，二者之間相輔相成。增強核心功能是對國有經濟和國有企業整體而言，具體到每個國有企業會有所側重。而提升核心競爭力是針對具體企業而言的一種能力要求。提出和強調增強國有經濟核心功能，意味著國資國企改革發展的目標不僅是國有企業和國有資本自身做強做優做大，更不僅是保值增值，最重要的是發揮其戰略支撐作用，為國民經濟高質量發展和中國式現代化發揮應有作用、做出更大貢獻，是跳出國有經濟看國有經濟、跳出國企改革看國企改革，從國企視角進一步轉向國家視角，以系統性、全局性、前瞻性思維來推進國企改革。進一步全面深化國資國企改革要以增強國有經濟核心功能、提升其核心競爭力為重要抓手，不斷做強做優做大國有企業和國有資本，同時也優勢互補地做強做優做大民營經濟。
(一)增強國有經濟核心功能的基本原則
1.堅持分層分類增強國有經濟核心功能
增強國有經濟核心功能必須堅持分層的原則。這是因為，不同層次、不同類型國有經濟的功能定位是有一定差異的，不能籠統而談、一概而論。比如分層方面，中央企業的核心功能更突出戰略性、長遠性和全局性，注重國際競爭和國家戰略安全，基礎性創新和原始創新，重要產業發展、產業鏈和供應鏈韌性與自主可控，高水平科技自立自強，對國家戰略的支撐作用和對整個國民經濟的穩定作用、對民營經濟的支持與帶動作用。而地方國有經濟功能則側重服務地方經濟社會發展，發揮對本區域的戰略支撐作用，為構建具有本區域特色的現代化產業體系、因地制宜發展新質生產力做出應有貢獻。分類方面，不同類型、行業國有企業、國有資本的功能定位會有所不同，比如公益性國有企業主要是兜底保障功能，商業一類國有企業主要發揮引領示范作用，商業二類國有企業主要發揮戰略支撐作用。不能把不同層次和類型的國有企業、國有資本按照同一種功能定位去要求。當前，應該更加注重通過國有資本來增強國有經濟核心功能，而非具體的某一個企業。此外，不同地區國有經濟的核心功能也會根據區域優勢和特色及經濟發展水平而有所不同。
2.以市場化方式增強國有經濟核心功能
增強國有經濟核心功能必須堅持以市場化的原則和方式。黨的二十屆三中全會提出，到2035年，全面建成高水平社會主義市場經濟體制。“聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。公有制為主體多種所有制經濟共同發展和社會主義市場經濟等基本經濟制度都是中國經濟取得舉世矚目發展奇跡的重要根源，在堅持公有制為主體，做強做優做大國有經濟的同時，要堅持市場在資源配置中的決定性作用，二者并不矛盾，而是相互促進的關系。因此，一定要堅持通過市場化的機制和方式增強國有經濟核心功能，絕不能走回頭路。事實上，經過40多年的改革開放，國有經濟等公有制經濟已經與市場經濟深度融合。越是在市場機制健全、市場體系完善、市場競爭公平的地區和發展階段，國有經濟越有活力和競爭力，其功能作用越能夠充分發揮。因此，高水平社會主義市場經濟體制不僅是中國式現代化的重要保障，也是國有經濟高質量發展的保障。為此，要進一步發揮市場機制作用，為國有經濟增強核心功能創造更加公平、更有活力的市場環境，更好維護市場秩序，實現資源配置效率最優化和效益最大化，進而激發國有經濟和其他所有制經濟的內生動力和創新活力。當然，隨著市場化程度和水平的提高國有經濟有些功能可能會弱化，但卻可以在其他方面和領域發揮更大作用。靠政府的呵護和照顧等“父愛主義”,是不能夠使國有經濟增強核心功能和提升核心競爭力的。
3.對標國際規則增強國有經濟核心功能
增強國有經濟核心功能必須堅持對標國際規則。毋庸諱言，在當前世貿組織中國貿易政策審議和CPTPP等談判中，國有企業問題是一個焦點和難點。對此，我國一方面要堅持基本原則，另一方面也要在公平公正的基礎上對標國際規則。如對于國外關注的所謂“補貼”,可以按照國際通行的規則處理，一部分屬于政府購買服務，一部分可以取消，當然事實上可能并不存在的，就要通過公開透明的方式和有關證據予以澄清。取消不必要的市場準入限制、投資限制，取消所謂的優惠待遇，在技術轉移轉讓過程中自主自愿，進一步加強知識產權保護。事實證明，我國優秀的國有企業完全可以在國際通行規則下增強核心功能和提升核心競爭力。國有企業越是在國際通行規則下公平參與競爭，不受歧視，就越具有競爭力。
(二)增強國有經濟核心功能的主要方式和路徑
1.通過高質量發展和提高自身效率增強國有經濟核心功能
增強國有經濟核心功能首先要提升國有企業和國有資本自身的能力。國有企業自身能力提高是國有經濟增強核心功能的前提，也是國有經濟功能從理論成為現實的必要條件。而國有企業自身能力的提高，不管什么層級和類型的企業，首先需要提高效率，并以此為基礎不斷提高活力、競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。為此，要不斷提高國有企業管理水平和公司治理效能，弘揚優秀國有企業家精神、科學家精神和工匠精神，營造良好的企業文化，加快企業數字化和智慧化轉型，加快綠色發展。此外，有條件的國有企業要建設產品卓越、品牌卓著、創新領先、治理現代的世界一流企業，或國內一流企業，在企業管理、承擔社會責任和科技創新等方面對標國內外同類優秀跨國公司和民營企業，打造全球化企業。
2.通過“國民共進”和優化布局結構增強國有經濟核心功能
增強國有經濟核心功能，并不意味著“國進民退”,而是要堅持和落實“兩個毫不動搖”,根據國有經濟功能定位當進則進當退則退，目的在于促進國民經濟高質量發展、支撐和服務中國式現代化。事實上，協調、引領、促進民營經濟高質量發展也是新時代國有經濟的重要功能。為此，相關政府部門和社會各界都要從思想認識上破除“割裂論”,樹立國有經濟、民營經濟協同發展觀，消除國有企業“與民營企業合作說不清”的顧慮，旗幟鮮明地鼓勵國有企業支持民營企業發展，鼓勵民營企業參與國有經濟開發與運作，用業務合作的實際行動為民營企業撐腰。政府相關部門要從產業上對國有企業和民營企業合作不設禁區，政策上鼓勵雙方合作，鼓勵民營企業參與國有企業為鏈主的產業鏈、創新鏈和價值鏈，在合法合規原則下，鼓勵雙方以聯合經營、總包分包、股權投資、國有民營合資等多種方式開展多種合作，形成優勢互補、特色鮮明、機制靈活、結構多元、身份平等、分配公平的混合所有制經濟。此外，國有經濟功能需要一定的結構來實現，過去部分國有經濟核心功能之所以被弱化、虛化，原因就在于布局結構不夠合理。為此，國有資本和國有企業要按照二十屆三中全會要求進一步向三大領域聚焦，使國有經濟和民營經濟在布局結構上更加科學合理，各展所長，相互支撐，協同共生。
3.通過全面深化改革和加強制度建設增強國有經濟核心功能
國有經濟功能需要國有企業和國有資本的能力作為支撐，而國有企業和國有資本的能力取決于國有經濟布局結構和相關體制機制與制度支持，即結構和制度共同形成的能力決定國有經濟功能從理論成為現實。因此，增強國有經濟核心功能歸根到底還是要靠全面深化改革，包括體制機制改革和中國特色現代企業制度的建設與完善。黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現代化做出戰略部署，對國資國企改革具有重要指導意義。增強國有經濟核心功能既需要構建高水平社會主義市場經濟體制，發展全過程人民民主，提高黨的領導水平，也需要財政、金融等領域體制機制改革，還需要進一步完善和增強與國有經濟功能相適應的國有資產監督管理體制，完善國有資產出資人制度，深化國有資本預算改革，進一步處理好政府和市場的關系、政府和企業的關系，實現政企、政資分開，使國有資產維護國家利益、人民的資產為人民服務。在企業層面，關鍵還是要進一步完善中國特色現代企業制度，處理好加強黨的領導與科學管理和現代化公司治理的關系，真正實現國有企業治理水平和治理能力現代化。在經營機制方面，“三項制度”改革是國企市場化改革的“牛鼻子”,要緊緊抓住這個“牛鼻子”,全面構建新型經營責任制，真正按市場機制辦事。此外，還要完善公司科技創新體制機制，為科技創新提供長效動力保障。其中關鍵是完善科技創新投資試錯機制，使相關企業敢于投資重要行業、關鍵領域和新興產業，降低試錯成本，同時加強科技創新激勵機制，營造良好的科技創新環境。最后，要根據黨的二十屆三中全會要求，在進一步明晰不同類型國有企業功能定位基礎上，建立國有企業履行戰略使命評價制度，完善基于功能定位及實現情況的國有企業分類考核評價體系。
（作者為遼寧大學經濟學院教授、博士生導師）
